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來源︰http://www.yncnjgj.com 作者︰深圳律師  發表時間︰2017-09-01  閱讀量︰ 次
  所謂城市更新,即在城市的發展過程中,對于環境惡劣或者存在重大安全隱患或者基礎設施、公共服務設施需要完善的城市建成區(一般包括舊工業區、商業區、舊住宅區、城中村及舊屋村),依據相關的規定和程序進行綜合整治、功能改變或者拆除重建的活動。
 
  一、國家層級城市更新法律法規
 
  目前,在國家法律法規層面上沒有直接出現“城市更新”的文字表述,但就城市更新的內涵,相關的法律法規還是作出相應的規定,從而使城市更新活動在國家層面上,具有法律法規的支持,如《城鄉規劃法》、《國有土地上房屋征收和補償條例》等;具體體現在︰
 
  《城鄉規劃法》︰
 
  第29條“城市的建設和發展,應當優先安排基礎設施以及公共服務設施的建設,妥善處理新區開發與舊區改建的關系,統籌兼顧進城務工人員生活和周邊農村經濟社會發展、村民生產與生活的需要。……”
 
  第31條“舊城區的改建,應當保護歷史文化遺產和傳統風貌,合理確定拆遷和建設規模,有計劃地對危房集中、基礎設施落後等地段進行改建。……”
 
  《國有土地上房屋征收和補償條例》( 2011年1月21日實施)︰
 
  第8條“為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要,有下列情形之一,確需征收房屋的,由市、縣級人民政府作出房屋征收決定︰ ……(五)由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落後等地段進行舊城區改建的需要;(六)法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。”
 
  上述國家的法律法規,提出了舊城區改建的法律依據,並且總括舊城區改建的目的或原因,即城市基礎設施、公共服務設施落後等原因需要修建完善;此規定與城市更新的本質是相一致的,且新出台的《國有土地上房屋征收和補償條例》對舊城區改建過程中最為重要的問題,即房屋的征收及補償問題,較之以前,有重大突破;這既是我國立法方面的進步,更是我市進行城市更新活動有力的法律支持。
 
  二、廣東省城市更新法規政策規定
 
  較之國家層面的相對籠統的城市更新法律規定而言,廣東省層面則有進一步的細化規定,如《廣東省實施<城鄉規劃法>辦法》、《關于推進”三舊”改造促進節約集約用地的若干意見》(粵府[2009]78號)、《關于“三舊”改造工作的實施意見(試行)》、《關于清查 “三舊”改造用地的通知》(粵國土資利用電﹝2009﹞64號)中都有所涉及,具體體現在︰
 
  《廣東省實施<城鄉規劃法>辦法》︰
 
  第22條“城市舊區改建應當遵循加強維護、合理利用、調整布局、逐步改善的原則,統一規劃,分期實施。舊區內房屋的改建,擴建,不得擅自擴大原有用地面積,不得妨礙道路交通、消防安全,不得侵佔公共綠地,不得危及四鄰建築物、構築物安全和正常使用。”
 
  第23條“城市舊區的改建應當同產業結構的調整、工業企業的技術改造和環境整治緊密結合,對有嚴重污染的單位應有計劃地遷移,對騰出和閑置的土地主要用于改善居住和交通運輸條件,擴展文教衛生和商業服務等公共設施,增加城市綠地和文化體育活動場所。”
 
  該辦法作為實施《城鄉規劃法》的細化性規定,就城市更新(舊城改造)過程中,提出需要注意的事項,包括進行舊城改造時以“加強維護、合理利用、調整布局、逐步改善” 為原則,同時強調,舊城改造時“應與產業結構的調整、工業企業的技術改造及環境整治緊密結合,並改善居住和交通運輸條件,擴展教育文化衛生和商業等公共服務”,這樣的規定為城市更新的進一步實施奠定了基礎。
 
  《關于推進”三舊”改造促進節約集約用地的若干意見》︰
 
  首段規定“……切實推進我省舊城鎮、舊廠房、舊村莊(以下簡稱“三舊”)改造工作,促進節約集約用地試點示範省建設,確保經濟社會又好又快發展,提出如下意見……”
 
  第2條規定“明確三舊改造的總體要求和基本原則,基本原則︰政府引導、市場運作……明晰產權、保障權益……統籌規劃、有序推進……節約集約、提高效率……”
 
  《關于“三舊”改造工作的實施意見(試行)》︰
 
  第1條規定“認真編制“三舊”改造規劃及年度實施計劃︰……“三舊”改造規劃為期5年,分年度實施。年度實施計劃依據“三舊”改造規劃編制,納入城鄉規劃年度實施計劃。”
 
  第8條規定“加強監督檢查︰……涉及“三舊”改造的供地,屬政府收購儲備後再次供地的,必須以招標拍賣掛牌方式出讓,其余則可以協議方式出讓。以協議方式出讓的,必須經市、縣人民政府領導班子集體研究決定,並進行公示︰具體操作程序由各地級以上市人民政府制定。”
 
  從以上省政府、省國土資源廳文件的規定,可以看出,廣東省法規政策層面,雖未提到“城市更新”的文字表述,但提出改造的範圍卻更為廣泛,不僅包括城市建成區,也包括舊廠房、舊村莊範圍;更為重要的是,上述規定明確政府引導、市場運作、統籌規劃、有序推進等原則,且提出改造規劃與實施計劃相結合的方式,這在理念和實際操作方面與城市更新都是一致的;因此,廣東省上述規定在一定程度上,是對舊城區改造(城市更新)活動的進一步深化,是根據全省實際情況而提出的切實可行的改造政策。
 
  廣東省級法律法規釋義。包括《廣東省實施<城鄉規劃法>辦法》、《關于推進”三舊”改造促進節約集約用地的若干意見》(粵府[2009]78號)、《關于“三舊”改造工作的實施意見(試行)》等法律法規的解讀。
 
  三、深圳市及各區城市更新法規政策
 
  在《深圳市城市更新辦法》出台之前,雖然深圳市已進行了農村城市化轉地活動,但目前實際上還存在部分農村集體土地(光明新區亦存在較多集體土地),深圳市關于城市更新的規章政策的規定,主要針對城中村(舊村)改造而頒布的,如《深圳市城中村(舊村)改造暫行規定》、《<深圳市城中村(舊村)改造暫行規定>實施意見》、《關于推進寶安龍崗兩區城中村(舊村)改造工作的若干意見》、《深圳市人民政府關于工業區升級改造的若干意見》等。
 
  2009年12月1日,《深圳市城市更新辦法》(下稱本辦法或《城市更新辦法》)正式實施,這標志著,深圳市政府及有關部門對近些年舊城改造的認識已上升到新的高度,提出“城市更新”概念的時機已經成熟。本辦法根據以往的舊城改造方面的法規政策和實踐經驗,適時提出城市更新之概念,並將國家層面提出的舊城區範圍給予明確化,提出舊工業區、舊商業區、舊住宅區都屬于本辦法規定的特定城市建成區;同時,將實踐中的城中村(舊村)改造也納入到城市更新的範疇之中,這在總體上有利于深圳市政府及相關部門在城市改造方面進行整體上的把握,也有利于統籌深圳各局部地區的改造實施。
 
  在本辦法實施後,本辦法的實施細則即《深圳市城市更新辦法實施細則》(征求意見稿,下稱《城市更新實施細則》)出台前,深圳市級、區級政府及相關部門相繼發布了本辦法實施方面的政策規定,如《關于試行拆除重建類城市更新項目操作基本程序的通知》、《深圳市城市更新單元規劃制定計劃申報指引(試行)》、《關于拆除重建類城市更新項目實施主體確認工作的通知》、《龍崗區城市更新拆除重建項目推進若干措施》、《寶安區拆除重建類城市更新項目操作基本程序(試行)》等,這些政策一方面反映了,城市更新活動本身的迫切性和需求性,另一方面也凸顯本辦法自身所存在的一定局限性,使得城市更新活動在實踐中遇到一些法律政策方面的障礙,如缺乏可操作性、缺少具體實施依據等。
 
  基于城市更新活動的現實的迫切需求,雖然有以上法律法規政策給予支持,但考慮到復雜的現實情況、實踐的多變性、法律總是落後于社會實踐發展的客觀規律,本文將根據上述相關法律法規及政策規定,結合城市更新的已有實踐,同時參考《城市更新實施細則(征求意見稿)》而撰寫,希望本文的形成,對光明新區的城市更新活動具有一定的實踐意義。
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